La notion de subvention publique

Ce n'est que depuis la loi relative à l'économie sociale (ESS) du 31 juillet 2014 qu'il existe une définition légale de la subvention.

En effet, jusqu'alors, il n'y avait pas de définition officielle de la subvention. Traditionnellement, la notion de subvention implique l'idée d'aide, de secours financier, attribué de façon unilatérale et sans contrepartie, par une collectivité publique en vue du financement d'une œuvre d'intérêt général. Cette définition est largement reprise par la loi ESS.

Bon à savoir

Pour des raisons de sécurité juridique (essentiellement pour distinguer clairement la subvention des contrats de la commande publique), la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire (JO 1er août ; art. 74) a donné une définition légale de la subvention.

Constituent des subventions « les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent ».

Aujourd'hui, les subventions deviennent minoritaires dans le financement public des associations. Les collectivités locales tendent, en effet, à privilégier la commande publique, en particulier le recours à des procédures d'appel d'offres. Ceci n'est pas sans poser problème aux petites, voire aux moyennes associations, lesquelles sont difficilement en mesure d'accéder à la commande publique.

Attention

Loi sur le respect des principes républicains

La future loi sur le respect des principes républicains, prochainement promulguée, entend renforcer l'encadrement des subventions attribuées aux associations par les collectivités publiques ou par tout organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial afin de s'assurer que ces moyens mis librement à leur disposition soient employés dans le respect des principes républicains. À cette fin, le texte impose aux associations souhaitant bénéficier d'une subvention publique de s'engager à respecter les principes figurant dans un contrat d'engagement républicain que le texte institue : principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République ; non-remise en cause du caractère laïque de la République ; abstention de toute action portant atteinte à l'ordre public. Ce contrat, contrairement à la Charte des engagements réciproques, aura une valeur juridique contraignante.

Le respect de cet engagement conditionnera donc la délivrance, mais également le maintien de la subvention. Dès lors, dans l'hypothèse où l'objet de l'association serait illicite ou lorsque ses activités ou les modalités selon lesquelles elle les conduit ne seraient pas compatibles avec le contrat d'engagement républicain, la collectivité publique, ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial, sollicité pour délivrer une subvention ou l'ayant déjà délivrée, se verra dans l'obligation de refuser la subvention ou de demander sa restitution.

Projet de loi, art. 6 ; L. n° 2000-321 du 12 avr. 2000, art. 10-1 nouv.

Les caractéristiques de la subvention

La principale caractéristique de la subvention est d'être attribuée sans contrepartie.

Du fait de l'absence de contrepartie, la subvention présente un caractère discrétionnaire pour la collectivité publique qui l'accorde, ce qui signifie qu'une association n'a aucun droit à l'attribution ou au renouvellement d'une subvention d'une année sur l'autre. Cela est évidemment source d'insécurité pour l'association.

L'attribution d'une subvention par une collectivité publique doit être justifiée par des considérations d'intérêt général pour le soutien d'un projet dont une association est à l'origine.

Le montant de la subvention présente un caractère forfaitaire et fongible.

Une subvention ne peut être consentie qu'à une association dotée de la personnalité morale, par conséquent régulièrement déclarée. Certaines associations ne peuvent recevoir des subventions que si, en plus, elles sont agréées (cas des associations sportives, s'agissant des subventions de l'Etat, par exemple).

La subvention est allouée pour un objet déterminé, un projet spécifique, ou est dédiée au financement global de l'activité associative. Elle peut prendre des formes variées, et être octroyée en espéces ou même en nature (mise à disposition de locaux, matériels, prestations intellectuelles, etc.).

Attention

S'il apparaît qu'en échange de l'attribution de la subvention, l'Etat ou la collectivité publique bénéficie de prestations, la subvention pourra être requalifiée en « prix » payé en contrepartie de la réalisation d'une prestation et pour laquelle une procédure de commande publique aurait dû être mise en place (marché public ou délégation de service public).

Le non-respect des règles de publicité et de mise en concurrence propres à ces procédures exposerait alors l'association et ses dirigeants tout autant que l'Etat ou la collectivité à des sanctions. En particulier, le représentant de la collectivité risquerait d'être condamné pénalement pour favoritisme, délit passible de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende.

Code pénal, article 432-14

Attention

Au nom du principe de séparation de l'église et de l'Etat, une collectivité ne peut pas consentir de subvention pour une manifestation cultuelle même si celle-ci présente un intérêt culturel et économique.

CE 15 février 2013 n° 347045/p>

La subvention peut être générale ou affectée.

Les subventions peuvent prendre des formes très diverses ; elles peuvent être générales ou affectées à une opération très spécifique. Dans cette seconde hypothèse, les fonds reçus par l'association doivent obligatoirement être utilisés pour financer le projet d'intérêt général qui a motivé l'octroi de la subvention. Les dirigeants d'association doivent alors veiller scrupuleusement au respect du « fléchage des fonds » imposé par la collectivité « financeuse ».

Exemple

Il a été jugé que se rend également coupable d'abus de confiance le dirigeant d'une association qui détourne une subvention affectée au financement d'une activité d'intérêt général.

Dans l'affaire jugée, les fonds avaient été utilisés par le président, entre autres, à des fins personnelles (remboursement de frais de restauration et de frais kilométriques, etc.) ou à des activités sans lien avec celle de la formation des apprentis (objet de l'association bénéficiaire de la subvention).

Crim. 3 juin 2015, n° 14-82.082

Exemple

Une commune avait approuvé par délibération les termes d'une convention pluriannuelle de financement conclue avec l'association Centre lesbien, gay, bi et transidentitaire (LGBT) et autorisé son maire à signer cette convention. Le Conseil d'État, pour juger légale la subvention litigieuse considère qu'il n'est pas interdit à une commune de subventionner une association qui mènerait des actions à caractère politique dès lors que cette aide est destinée à des activités d'intérêt public local. Tel était ici le cas puisque la subvention contestée avait pour seul objet de mener des actions d'information, de prévention et de soutien à la population locale.

CE 8 juill. 2020, n° 425926

Attention

INFO Covid-19

En raison de l'épidémie de Covid-19, de nombreuses associations ont été dans l'obligation de cesser temporairement leurs activités ou encore de reporter des projets et actions, dont certains étaient subventionnés par les pouvoirs publics. Elles risquaient de ce fait de perdre le bénéfice de ces subventions, ou encore de devoir les restituer si ces subventions avaient déjà été versées, ce qui est fâcheux.

Compte tenu de ce risque, la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020, modifiée par la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020, prévoit que, en cas d'annulation d'un projet, d'un évènement ou d'une manifestation ayant fait l'objet d'une décision d'attribution de subvention par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, ceux-ci peuvent décider du maintien de la totalité ou d'une partie de cette subvention, en prenant en compte les dépenses éligibles effectivement décaissées à l'occasion de ce projet, de cet événement ou de cette manifestation dont atteste le bénéficiaire.

La mesure s'applique aux projets, évènements ou manifestations annulés durant la période de mise en œuvre de l'état d'urgence sanitaire.
L. n° 2020-473 du 25 avr. 2020, art. 24, JO 26 avr. ; L. n° 2020-935 du 30 juill. 2020, art. 72, JO 31 juill.

Selon l'amendement sénatorial à l'origine de cette mesure, « la nature strictement facultative du maintien du versement des subventions laissera aux collectivités toute latitude pour effectuer les choix qui s'imposent au regard des situations spécifiques de chacun de leurs territoires ».

La circulaire n° 6166/SG du Premier ministre du 6 mai 2020 précise les mesures d'adaptation des règles de procédure et d'exécution des subventions publiques attribuées aux associations pendant la crise sanitaire.