Marché public ou délégation de service public ?

Le marché public : le recours au marché à procédure adaptée

Qu'est-ce qu'un marché public ?

Un marché public est un contrat passé par une commune avec un opérateur économique pour répondre à l'un de ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. Il donne lieu à la rémunération d'une prestation.

Un marché public implique l'initiative de la commune, un lien direct entre les sommes versées par la municipalité et les prestations réalisées, une contrepartie directe pour la commune.

Comment passer un marché public ?

La définition des besoins est fonction essentiellement de leur nature (fournitures, services ou travaux) et de leur étendue. Cette étape est essentielle car elle détermine le choix de la procédure à mettre en œuvre pour la passation d'un marché public.

Une fois les besoins évalués, la collectivité territoriale vérifie si ces besoins atteignent un seuil déclenchant l'application d'une procédure formalisée. Le montant des seuils des procédures formalisées est modifié tous les deux ans par décret. Lorsque le montant estimé du besoin est égal ou supérieur à ces seuils, la collectivité doit recourir à une procédure formalisée.

Depuis le 1er avril 2019, de nouvelles règles sont entrées en vigueur. (Code de la commande publique). Pour les marchés passés avant cette date, les anciennes règles restent en vigueur et sont celles prévues par les textes non codifiés (Ord. n° 2015-899 du 23 juill. 2015 et Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016) et, pour ceux encore antérieurs, par le code des marchés publics.

Attention

Depuis le 1er octobre 2018, la passation des marchés publics est entièrement dématérialisée pour les commandes de plus de 40 000 € HT, les collectivités en tant qu'acheteurs doivent utiliser une plateforme pour toutes les étapes de cette procédure.

Ceci signifie que les acheteurs publics devront déclarer irrégulières les offres qui leur seront transmises au format papier par des associations. Il en est de même pour les offres que les associations enverraient sur un support électronique (ex. : clé USB).

Les associations doivent donc prendre leurs précautions d'une part en achetant un certificat de signature électronique valide, d'autre part en se formant à la réponse électronique aux marchés publics.

Désormais, la collectivité peut passer des marchés sans obligation de publicité et de mise en concurrence notamment pour ceux dont le montant est inférieur à 40 000 € HT. Dans certains cas, les marchés peuvent être passés selon une procédure non formalisée dite procédure adaptée (MAPA). Dans ce cas, les règles de publicité et de mise en concurrence sont fixées librement par la collectivité, et ce, essentiellement dans deux hypothèses :

  • lorsque le montant estimé du besoin est inférieur à 215 000 € HT pour les marchés de fournitures et services, et à 5 382 000 € HT pour les marchés de travaux (seuils applicables depuis le 1er janvier 2020) ;
  • pour certains marchés de prestations de services (notamment pour des services sanitaires, sociaux et soins de santé, administratifs, éducatifs et culturels), dès lors que leur montant est inférieur à 750 000 € (mais publicité au JO de l'Union européenne à partir de 750 000 €).

Au-delà de ces seuils, et hormis certains marchés de services énumérés ci-dessus, la collectivité doit se soumettre à une procédure formalisée de mise en concurrence.

Des règles de publicité particulières s'imposent à partir de 90 000 € HT.

Bon à savoir

Crise sanitaire

Pour les marchés publics portant sur des travaux innovants pour lesquels une consultation a été engagée ou un avis d'appel à la concurrence a été envoyé depuis le 8 décembre 2020 (date de publication de la loi du 7 décembre 2020), ce seuil passe à 100 000 euros HT.

L. n° 2020-1525 du 7 déc. 2020, art. 142

Par ailleurs, depuis l'entrée en vigueur des nouvelles règles de marchés publics, il est possible pour la collectivité de réserver certains marchés à des entreprises accueillant des personnes handicapées, à des entreprises employant des personnes défavorisées et aux entreprises de l'économie sociale et solidaire.

Focus

Une association est-elle soumise aux règles des marchés publics ?

Une association relève en principe du droit privé et n'est donc pas soumise au code de la commande publique proprement dit.

Toutefois, depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 23 juillet 2015 et de son décret d'application du 25 mars 2016 (désormais codifiés au code de la commande publique), une association peut être qualifiée de « pouvoir adjudicateur » devant alors suivre des règles proches de celles du code, notamment en matière de transparence des procédures et de publicité préalable.

Trois critères sont retenus pour qualifier une association de « pouvoir adjudicateur » :

  • être créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel et commercial ;
  • être dotée de la personnalité juridique ;
  • être sous le contrôle d'un organisme public, ledit contrôle étant déterminé par l'un ou l'autre des critères suivants : soit l'activité est financée majoritairement par une collectivité territoriale (ou l'un de ses groupements : établissement public de coopération intercommunale par exemple) ; soit la gestion est soumise à un contrôle de cette collectivité (ou de l'un de ses groupements) ; soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié est désignée par la collectivité (ou l'un de ses groupements).

L'application de cette méthode de qualification, qui nécessite donc une appréciation au cas par cas, a été rappelée par le juge de l'Union européenne à propos des fédérations sportives.

CJUE 3 févr. 2021, aff. C-155/19 et C-156/19

Sur les autres cas pour lesquels une association peut être tenue de respecter les règles similaires à celles prévues par le code des marchés publics pour la réalisation de travaux, leurs achats de services ou de fournitures.

La délégation de service public

La délégation de service public (DSP) diffère du marché public dont l'objet est de délivrer une prestation déterminée sans confier à l'association la gestion d'un service public.

Depuis le 1er avril 2016, la DSP devient une catégorie de concession.
Ord. n° 2016-65 du 29 janv. 2016
Décr. n° 2016-86 du 1er févr. 2016

Les règles la concernant sont désormais intégrées au code de la commande publique.

Dans ce cadre, la collectivité confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à une association à qui est transféré un risque lié à l'exploitation du service.

En contrepartie, la collectivité reconnaît à l'association un droit d'exploitation éventuellement assorti d'un prix.

Alors que, pour un marché public, l'association reçoit de la commune un paiement intégral et immédiat, pour une délégation de service public, sa rémunération est tirée principalement de l'exploitation du service.

Si la collectivité a toujours le libre choix de son association délégataire, ce choix ne peut intervenir qu'au terme d'une procédure de mise en concurrence garantissant l'entière transparence des décisions.

La DSP est soumise aux règles prévues par le code général des collectivités territoriales.
Art. L. 1411-1 s.

Attention

La délégation de service public reste régie par les dispositions du code général des collectivités territoriales mais constitue, depuis le 1er avril 2016, une catégorie de concessions. Cela signifie pour les associations qu'elles sont soumises à compter de cette date à de nouvelles obligations, notamment procédurales, de publicité et de mise en concurrence.

Bon à savoir

Dans le cadre de la crise de la Covid-19, les règles de passation, de délais de paiement, d'exécution et de résiliation des contrats publics, notamment les règles relatives aux contrats de la commande publique, sont adaptées.

Les associations bénéficient ainsi de la possibilité de voir prolongés les délais des procédures de passation en cours et de voir aménagées les modalités de mise en concurrence. Les contrats dont la durée d'exécution arrive à échéance pendant cette période peuvent ainsi être prolongés au-delà de la durée maximale fixée par le code de la commande publique, et les autorités contractantes sont autorisées à s'approvisionner auprès de tiers nonobstant d'éventuelles clauses d'exclusivité.

Des mesures sont également prises pour faire obstacle aux sanctions pouvant être infligées aux titulaires de contrats publics qui ne seraient pas en mesure, en raison de l'état d'urgence sanitaire, de respecter certaines clauses. Des règles dérogatoires sont prévues pour le paiement des avances et pour les modalités d'indemnisation en cas de résiliation de marchés publics ou d'annulation de bons de commande.
Ord. n° 2020-319 du 25 mars 2020, JO du 26

Ces règles sont applicables aux concessions suspendues par décision de la collectivité concédante ou lorsque cette suspension résulte d'une mesure de police administrative - tel est le cas, par exemple, des structures d'accueil de la petite enfance. Dans ce cadre, tout versement d'une somme due à la collectivité concédante est suspendu. Par ailleurs, si la situation de l'opérateur économique le justifie, à hauteur de ses besoins, une avance sur le versement des sommes dues par cette collectivité peut lui être versée.
Ord. n° 2020-460 du 22 avr. 2020, JO du 23

Le législateur est, par ailleurs, intervenu à la fin d'année 2020 pour adapter certaines dispositions du code de la commande publique concernant les marchés publics en raison de la seule crise sanitaire.
L. n° 2020-1525 du 7 déc. 2020

Parmi ces mesures provisoires, figurent la possibilité permettant pour les structures en redressement judiciaire de ne pas être exclues des procédures de passation des marchés publics si elles bénéficient d'un plan de redressement ou si elles justifient avoir été habilitées à poursuivre leurs activités pendant la durée prévisible d'exécution du marché (CCP, art. L. 2141-3) ; l'interdiction de résilier un marché en raison du placement de son titulaire en redressement judiciaire.
CCP, art. L. 2395-2 et L. 3136-4

Des dispositions relatives « aux circonstances exceptionnelles » pourront également être mises en place après publication d'un décret.

Focus

Les recours en cas de non mise en concurrence

Les procédures de passation des contrats de la commande publique (marchés publics, DSP) peuvent être contestées par les associations devant le juge administratif. Ce juge veille au respect des principes de la commande publique, en particulier à l'égalité d'accès à celle-ci et à la transparence des procédures.

Plusieurs recours peuvent être intentés par les tiers intéressés : chacun est soumis à un régime spécifique. Ils peuvent être formés avant ou après la conclusion du contrat, devant le juge administratif des référés ou le juge administratif du fond, à savoir le juge du contrat.

Le juge est doté de pouvoirs importants et diversifiés : il peut arrêter une procédure de passation à tous les stades, annuler un contrat et en modulant l'effet dans le temps, voire infliger à la collectivité négligente une amende financière.

  • Référé précontractuel. Ce recours a pour but de prévenir la passation d'un contrat, qui méconnaîtrait les règles de publicité et de mise en concurrence applicables. Il permet aux associations, qui constatent un manquement à ces règles, d'obtenir du juge du référé qu'il prononce les mesures nécessaires pour y remédier, avant la signature du contrat.
  • Référé contractuel. Il permet de sanctionner les manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence, après la signature du contrat.
  • Recours en contestation de validité du contrat. Ce recours est ouvert aux associations évincées de la conclusion d'un contrat administratif. Il leur permet de contester directement devant le juge administratif, après sa signature, la validité de ce contrat. Cette action peut être assortie de demandes indemnitaires.
    Créé par le juge lui-même : CE, ass., 16 juillet 2007, « Société Tropic travaux signalisation Guadeloupe », req. n° 291545 et étendu par : CE, ass., 4 avril 2014, « Département de Tarn-et-Garonne », req. n° 358994

Respect des principes d'égalité et de neutralité

S'agissant de la commande publique, la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République renforce les obligations des associations auxquelles est confiée, en tout ou partie, l'exécution du service public - ce qui recouvre finalement une large part des contrats de la commande publique (marchés et délégations de service public notamment).

Ils doivent ainsi garantir que leurs personnels et leurs sous-traitants assurent l'égalité des usagers devant le service public et veillent au respect des principes de laïcité et de neutralité du service public.

Concrètement, les contrats passés entre les collectivités et les associations depuis le 25 août dernier devront ainsi être modifiés pour intégrer ces clauses de respect des règles de neutralité.

Pour les contrats en cours ou pour lesquels une consultation a été lancée avant le 25 août 2021 mai qui se terminent avant le 25 février 2023, ces clauses n'ont pas à être insérées.

En revanche, pour ceux s'achevant après le 25 février 2023, les acheteurs et autorités concédantes ont un an (jusqu'au 25 août 2022) pour les intégrer.

Les risques de requalification d'une subvention en marché public ou délégation de service public

La requalification d'une subvention en marché public ou en délégation de service public implique, en pratique, des conséquences importantes pour les associations et les collectivités. Trois types de risques sont identifiés :

  • un risque fiscal : la requalification implique un assujettissement à la TVA des sommes en question. En effet, si les subventions sont exonérées de TVA, tel n'est pas le cas des services réalisés en contrepartie d'un prix (CGI, art. 256 et 261, 7., 1°, b) à l'instar de ceux réalisés dans le cadre d'un marché public ;
  • un risque pénal : la requalification est susceptible de faire relever les élus du délit de favoritisme (art. 432-14 du code pénal). Ce délit sera à coup sûr constitué dès lors que l'attribution d'une « fausse » subvention, en contrepartie d'une prestation, n'est jamais précédée d'une mise en concurrence prévue par le code des marchés publics ;
  • un risque juridique : en cas de requalification de la subvention en contrat public (marché public ou délégation de service public), la collectivité doit se soumettre aux règles de publicité et de mise en concurrence. Par ailleurs, l'association doit reverser à la collectivité territoriale la subvention si celle-ci a déjà été attribuée. Enfin, l'ordonnateur, c'est-à-dire la personne physique ayant passé un ordre de dépense, peut être condamné au paiement d'une amende (éventuellement assortie de sa publication).