Subventions : entre sécurisation et contrôle

Contexte

En France, la rentrée scolaire est aussi celle des services instructeurs des collectivités publiques examinant les dossiers de demande de subventions, dans le cadre notamment des nouveaux règlements européens de la politique de cohésion visant le FSE+¹ et le FEDER² en particulier.

Il est donc important pour les associations de préparer très tôt les documents requis, afin de faciliter l’analyse et de favoriser autant que possible, une décision d’attribution et non de rejet ou d’information complémentaire.

Deux récentes lois s’immiscent dans le domaine des subventions, outre, bien sûr, celle venue en donner une définition de nature à relancer l’usage de la subvention par les personnes publiques en lieu et place du marché public, lui aussi dernièrement refondu. La première loi visant à améliorer la trésorerie des associations, publiée le 1^er juillet 2021, encadre davantage encore le contenu de la convention de subvention. La seconde, confortant le respect des principes de la République, publiée le 24 août 2021, crée un engagement contractuel distinct, obligatoire pour toute association souhaitant bénéficier de subventions.

Cet engagement dit contrat d’engagement républicain (CER à ne pas confondre avec le compte d’emplois-ressources) est obligatoire pour l’association qui sollicite une subvention. Il porte engagement à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité, de dignité de la personne humaine ainsi que les symboles constitutionnels de la République, mais aussi à ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République et enfin, à s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public.

Son existence doit être révélée aux membres ; énoncer son contenu peut être recommandé. La personne publique doit refuser de subventionner l’association qui ne respecte pas ces conditions. Elle procède au retrait et à la restitution dans les 6 mois si elle s’en rend compte a posteriori. Par ailleurs, ces mêmes conditions deviennent un prérequis pour la reconnaissance d’utilité publique. Les associations et fondations déjà reconnues sont réputées satisfaire à ces conditions. Cela vaudra aussi pour les demandes d’agréments. Les associations ont 2 ans à compter de la publication de la loi pour « rafraîchir » leur agrément, qui vaudra ensuite 5 ans.

Définition

Conformément à l’article 59 de la loi relative à l’économie sociale et solidaire, dite ESS, du 31 juillet 2014, la subvention est une contribution facultative de toute nature, valorisée dans l’acte d’attribution, décidée par une autorité administrative ou un organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiée par un intérêt général et destinée à la réalisation d’actions ou de projets d’investissements.

L’octroi d’une subvention n’est donc en principe aucunement une obligation pour la collectivité sollicitée. Son appréciation sur ce point ne saurait donc être contestée en justice. En revanche, si elle est accordée, un acte doit le matérialiser et, sous certaines conditions de seuil, une convention doit être conclue.

Le dossier de demande de subvention en 2021

L’association qui cherche à obtenir une subvention recourt au dossier proposé par l’autorité publique sous forme d’un formulaire administratif dit Cerfa 12156*05. Il est nécessaire, pour le déposer, de disposer d’un numéro SIREN – trois voies existent pour s’en voir attribuer un, en fonction de la situation de la structure ; en général, le numéro est généré sur demande de l’URSSAF ou de l’INSEE. Ce formulaire est ensuite envoyé par voie postale ou électronique au service compétent. Il peut être utilisé tant pour les subventions dites affectées à un projet ou à une action spécifique que pour le financement global, autrement dit une subvention de fonctionnement.

Dites-le-nous une fois

Ce dossier est qualifié d’unique car l’association va pouvoir envoyer ce même formulaire complété à toute autorité nationale qu’elle sollicite pour soutenir, en numéraire comme en nature, un ou plusieurs projets, ou son fonctionnement global. En outre, l’administration est censée conserver certaines informations pour les transmettre à ses pairs, ce qui évite que plusieurs services réclament à l’organisme la même information.

Il est conseillé de se reporter à la notice du formulaire, au Cerfa 51781*01, pour remplir sa demande selon les attentes des agents. D’autres guides, tel que le guide d’usage de la subvention précédemment mis en ligne par le ministère de la vie associative, sont à disposition. De nombreuses autres ressources existent, qu’elles soient publiques ou publiées par d’autres personnes que les administrations, (comme notamment le site www.associatheque.fr).

Simplification versus multiplication

Avant toute nouvelle demande de subvention, il sera nécessaire³ de fournir le formulaire 15059*01, c’est-à-dire un compte rendu financier de la subvention.

La présence de ce compte-rendu, et le contenu même du dossier, vise en réalité à rassurer l’administration sur la cohérence et la viabilité du projet soutenu, à l’heure de la théorie de la bonne, saine et efficace gestion des deniers publics. En particulier, le compte-rendu résume les actions réalisées, les bénéficiaires effectifs et les objectifs atteints.

La demande, quant à elle, doit détailler avec clarté et cohérence le projet à soutenir, les moyens dont dispose actuellement l’association, les résultats attendus, les indicateurs permettant de mesurer objectivement le succès du projet... Ces éléments, bien qu’ils fassent ensuite l’objet de négociations avec la collectivité territoriale au moment de la contractualisation de la subvention, permettent une base solide de discussion et affichent une préparation de nature à faciliter l’acceptation d’une enveloppe financière, dans un mouvement de professionnalisation du secteur associatif.

La liste des annexes à fournir est indiquée par décret⁴. Il s’agit notamment d’un relevé d’identité bancaire, des statuts et de la liste des dirigeants.

• Anticiper. Constituer sa demande de subvention dans la mesure du possible avant l’été, le cas échéant avec un avocat, et le compte-rendu avec son expert-comptable permet de produire un dossier documenté et solide par rapport aux attentes publiques. Il faut aussi anticiper l’évaluation de son besoin, sans laquelle un projet ne peut pas être subventionné.
• Cumul de subventions. Une même demande peut porter à la fois sur une aide financière et matérielle (en numéraire et en nature).
• Subventions parallèles. Si l’association sollicite plusieurs administrations, il faut mentionner l’ensemble des aides publiques reçues et leurs parties versantes. À défaut, une demande d’informations complémentaires sera forcément reçue, ralentissant la démarche.
• Compétence. Vérifier que le signataire du dossier est juridiquement compétent pour ce faire. En général, il s’agit de son représentant légal, le plus souvent le Président, statutairement désigné ou élu par un organe interne. Une relecture des statuts doit être effectuée à cet effet.

Pour en savoir plus, consultez notre Dossier thématique sur les subventions.

Conditions administratives

L’administration ne subventionne que les associations dont l’activité est d’intérêt général, si tant est que l’activité relève de sa compétence légale et territoriale.

L’intérêt local

Il convient de prêter attention à la nouvelle cartographie de compétences des collectivités depuis la loi dite NOTRe. La subvention doit être utile à la généralité des habitants, non en théorie, mais bien concrètement. Cet intérêt local doit donc être certain et surtout démontré.

Le risque du favoritisme et recel

Les marchés publics ont été retenus avec excès par les collectivités pour éviter la requalification des subventions en marchés publics irréguliers.

Attribuer une subvention alors qu’un tel marché devait être passé, sous un formalisme strict, révèle l’infraction de favoritisme de l’article 432-14 du Code pénal. La subvention annulée doit alors être remboursée et les dirigeants risquent d’être accusés de recel de favoritisme.

Une subvention, deux contrats

Un premier seuil synonyme d’obligations

Au-delà d’un seuil fixé à 23 000 € annuels, la subvention doit faire l’objet d’une convention écrite, qui détaille son objet, son montant, les modalités de son versement et les conditions de son utilisation par le bénéficiaire, mais encore ces modalités de contrôle et d’évaluation depuis la loi modifiant l’article 10 de la loi du 12 avril 2000. En outre, la convention prévoit dans quelle mesure l’association peut conserver un excédent raisonnable, ce qui permet malheureusement d’exclure expressément cet avantage. On peut supposer que toute subvention inférieure à 23 000 € peut aussi permettre de conserver ledit excédent. Enfin, la subvention doit être payée, mais seulement en ce qui concerne l’État, dans les 60 jours de son attribution, ou à une date convenue par écrit. Cela peut avoir l’avantage de la prévisibilité et de réduire les frais financiers et bancaires dans l’attente du paiement.

L’administration met à disposition des associations deux modèles, toutefois antérieurs à la loi de juillet 2021, nécessairement à adapter selon les situations concrètes. Le premier modèle s’adresse aux structures ayant une activité économique et bénéficiant d’un soutien public supérieur à 500 000 € sur 3 ans glissants, le second vaut si l’une quelconque de ces conditions n’est pas satisfaite.

Au-delà de 23 000 €, l’association doit, en plus de tenir sa comptabilité, établir des comptes annuels composés d’un bilan, d’un compte de résultat voire d’une annexe. Cette transparence va de pair avec celle imposée lorsque la subvention est affectée : l’organisme doit alors transmettre dans les 6 mois de la clôture de l’exercice social d’attribution, le compte rendu financier précédemment évoqué, auquel seront joints le rapport annuel d’activité et les comptes annuels.

Cette procédure permet à la collectivité publique de respecter la loi, qui lui impose de pouvoir fournir toute une série d’éléments budgétaires à toute personne qui lui demande.

Un second seuil supérieur alourdissant les contraintes

Au-delà d’un seuil de 153 000 € de subventions annuelles, l’association doit nommer un commissaire aux comptes titulaire ainsi qu’un suppléant.

Elle doit encore publier ses comptes annuels et le rapport dudit commissaire, au Journal officiel dédié dans les 3 mois de l’approbation des comptes. Ce service est désormais gratuit.

L’épouvantail marché public

Les collectivités publiques ont eu tendance à recourir avec excès à une logique de prestataire lorsqu’il s’agit de traiter avec des associations, en particulier lorsque la loi n’avait pas encore défini la subvention et donc à défaut de base juridique solide. Elles ont de ce fait quelque peu oublié le caractère social et d’intérêt général qui motive ces dernières. La puissance publique tente néanmoins de renverser cette dynamique en insistant sur certaines différences majeures.

• L’action subventionnée est initiée par l’association. Elle n’est pas la réponse à un besoin préalablement exprimé par la collectivité, bien qu’elle entre dans l’une des politiques publiques qu’elle déploie.
• La subvention n’a pas à être proportionnée à l’importance qualitative des prestations fournies car elle n’est pas un prix.
• L’attribution d’une subvention est plus souple et sa remise en cause plus aisée. L’attribution présente un caractère discrétionnaire, sans aller jusqu’à pouvoir introduire une discrimination entre associations en principe, et une discussion même précise sur les modalités de la subvention n’est ni une promesse ni une décision d’octroi.
• Le contrôle sur l’association est plus large au regard des nombreux documents à fournir annuellement.
• Le coût est généralement inférieur car la recherche d’un bénéfice n’est pas le but premier de l’association.

Traitement fiscal

En tant que produit reçu par l’association, la subvention est susceptible d’être imposée. Le coût est généralement inférieur car la recherche d’un bénéfice n’est pas le but premier de l’association.

• En matière d’impôt sur les sociétés. En matière d’imposition des bénéfices, la subvention suit le régime fiscal de l’activité considérée.
  En d’autres termes, si l’association bénéficie de l’exonération générale d’impôts commerciaux pour ladite activité, après application de la règle dite des « 4P », alors la subvention ne sera pas soumise à l’impôt sur les sociétés. Cependant, il en va différemment s’il s’agit de types particuliers de subventions, certaines pouvant être à réintégrer comptablement sur plusieurs années. En revanche, si l’activité analysée n’est pas éligible à l’exonération, alors il conviendra de soumettre cette subvention au taux d’impôt applicable.
• En matière de taxe sur la valeur ajoutée. Une subvention peut entrer dans le champ de la TVA, mais cela ne signifie pas qu’elle sera effectivement taxée. En effet, l’exonération générale des « 4P » peut être revendiquée, voire une exonération propre à la TVA. En tout état de cause, la subvention est taxable si elle est la contrepartie d’une prestation individualisée servie au financeur, ou encore si elle complète le prix de la prestation assurée par l’organisme bénéficiaire de la subvention – voire, plus que compléter, s’y substituer.

1 : Fonds social européen
2 : Fonds européen de développement régional
3 : Art. 10 loi 12 avril 2000 modifié par les lois précitées du 1^er Juillet et 24 août 2021
4 : Décret n° 2016-1971 du 28 déc. 2016