La notion de subvention publique
Ce n’est que depuis la loi relative à l’économie sociale (ESS) du 31 juillet 2014 qu’il existe une définition légale de la subvention.
En effet, jusqu’alors, il n’y avait pas de définition officielle de la subvention. Traditionnellement, la notion de subvention implique l’idée d’aide, de secours financier, attribué de façon unilatérale et sans contrepartie, par une collectivité publique en vue du financement d’une œuvre d’intérêt général. Cette définition est largement reprise par la loi ESS.
Bon à savoir
Pour des raisons de sécurité juridique (essentiellement pour distinguer clairement la subvention des contrats de la commande publique), la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire (JO 1er août ; art. 74) a donné une définition légale de la subvention.
Constituent des subventions « les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent ».
Aujourd’hui, les subventions deviennent minoritaires dans le financement public des associations. Les collectivités locales tendent, en effet, à privilégier la commande publique, en particulier le recours à des procédures d’appel d’offres. Ceci n’est pas sans poser problème aux petites, voire aux moyennes associations, lesquelles sont difficilement en mesure d’accéder à la commande publique.
Attention
Loi sur le respect des principes républicains
La loi du 14 août 2021 sur le respect des principes républicains a entendu renforcer l’encadrement des subventions attribuées aux associations par les collectivités publiques ou par tout organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial afin de s’assurer que ces moyens mis librement à leur disposition soient employés dans le respect des principes républicains.
La loi nouvelle impose à cette fin aux associations – mais également aux fondations – souhaitant bénéficier d'une subvention publique de s'engager, par la souscription d'un contrat d'engagement républicain qu'elle institue, à respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine ainsi que les symboles de la République, à ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République et, enfin, à s'abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public. Ce contrat, contrairement à la charte des engagements réciproques signée en février 2014, a une valeur juridique contraignante.
Le respect des engagements qu'il comporte conditionne donc la délivrance, mais également le maintien de la subvention.
Dès lors, dans l'hypothèse où l'objet de l'association serait illicite ou lorsque ses activités ou les modalités selon lesquelles elle les conduit ne seraient pas compatibles avec le contrat d'engagement républicain, la collectivité publique ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial sollicité pour délivrer une subvention ou l'ayant déjà délivrée se voit dans l'obligation de refuser la subvention ou de la retirer.
Le texte ajoute que ce retrait ne peut intervenir qu'à l'issue d'une procédure contradictoire, sur décision motivée de l'autorité ou de l'organisme, et qu'un délai de 6 mois est imparti à l'association pour restituer les fonds qui lui ont été versés.
Toutefois, procédant à une réserve d'interprétation, le Conseil constitutionnel est venu préciser que « ce retrait ne saurait, sans porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'association, conduire à la restitution de sommes versées au titre d'une période antérieure au manquement au contrat d'engagement ».
En outre, la loi nouvelle institue l'obligation, pour la collectivité prenant la décision de retirer une subvention au titre du non-respect des principes du contrat d'engagement républicain, de notifier cette décision aux autres collectivités qui subventionnent l'association concernée ainsi qu'au préfet.
Le contrat d’engagement républicain s'applique aux demandes de subvention et d'agrément présentées à compter du 3 janvier 2022.
Il prévoit que l'association ou la fondation qui a souscrit ce contrat doit en informer ses membres par tout moyen, notamment par un affichage dans ses locaux ou une mise en ligne sur son site Internet (Décr. 31 déc. 2021, art. 1er), qu'elle doit s'engager à le respecter, notamment dans des demandes de subvention (art. 2 et 3), et à le faire respecter par ses dirigeants, salariés, membres et bénévoles sous peine de retrait des subventions perçues, lequel porte sur un montant calculé au prorata de la partie de la période couverte par la subvention qui restait à courir à la date du manquement (art. 4).
Le contrat d'engagement républicain, dont le texte est reproduit en annexe du décret, comprend 7 engagements : respect des lois de la République, liberté de conscience, liberté des membres de l'association, égalité et non-discrimination, fraternité et prévention de la violence, respect de la dignité de la personne humaine, respect des symboles de la République.
L. n° 2021-1109 du 24 août 2021, JO 25 août, art. 12 ; L. n° 2000-321 du 12 avr. 2000, art. 10-1 nouv.
Décr. n° 2021-1947 du 31 déc. 2021, JO 1er janv. 2022
Cons. const., décis. n° 2021-823 DC du 13 août 2021, n° 25
Les caractéristiques de la subvention
La principale caractéristique de la subvention est d’être attribuée sans contrepartie.
Du fait de l’absence de contrepartie, la subvention présente un caractère discrétionnaire pour la collectivité publique qui l’accorde, ce qui signifie qu’une association n’a aucun droit à l’attribution ou au renouvellement d’une subvention d’une année sur l’autre. Cela est évidemment source d’insécurité pour l’association.
L’attribution d’une subvention par une collectivité publique doit être justifiée par des considérations d’intérêt général pour le soutien d’un projet dont une association est à l’origine.
Le montant de la subvention présente un caractère forfaitaire et fongible.
Une subvention ne peut être consentie qu’à une association dotée de la personnalité morale, par conséquent régulièrement déclarée. Certaines associations ne peuvent recevoir des subventions que si, en plus, elles sont agréées (cas des associations sportives, s’agissant des subventions de l’Etat, par exemple).
La subvention est allouée pour un objet déterminé, un projet spécifique, ou est dédiée au financement global de l’activité associative. Elle peut prendre des formes variées, et être octroyée en espéces ou même en nature (mise à disposition de locaux, matériels, prestations intellectuelles, etc.).
Attention
S’il apparaît qu’en échange de l’attribution de la subvention, l’Etat ou la collectivité publique bénéficie de prestations, la subvention pourra être requalifiée en « prix » payé en contrepartie de la réalisation d’une prestation et pour laquelle une procédure de commande publique aurait dû être mise en place (marché public ou délégation de service public).
Le non-respect des règles de publicité et de mise en concurrence propres à ces procédures exposerait alors l’association et ses dirigeants tout autant que l’Etat ou la collectivité à des sanctions. En particulier, le représentant de la collectivité risquerait d’être condamné pénalement pour favoritisme, délit passible de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende.
Code pénal, article 432-14
Attention
Au nom du principe de séparation de l’église et de l’Etat, une collectivité ne peut pas consentir de subvention pour une manifestation cultuelle même si celle-ci présente un intérêt culturel et économique.
CE 15 février 2013 n° 347045/p>
La subvention peut être générale ou affectée.
Les subventions peuvent prendre des formes très diverses ; elles peuvent être générales ou affectées à une opération très spécifique. Dans cette seconde hypothèse, les fonds reçus par l’association doivent obligatoirement être utilisés pour financer le projet d’intérêt général qui a motivé l’octroi de la subvention. Les dirigeants d’association doivent alors veiller scrupuleusement au respect du « fléchage des fonds » imposé par la collectivité « financeuse ».
Exemple
Il a été jugé que se rend également coupable d’abus de confiance le dirigeant d’une association qui détourne une subvention affectée au financement d’une activité d’intérêt général.
Dans l’affaire jugée, les fonds avaient été utilisés par le président, entre autres, à des fins personnelles (remboursement de frais de restauration et de frais kilométriques, etc.) ou à des activités sans lien avec celle de la formation des apprentis (objet de l’association bénéficiaire de la subvention).
Crim. 3 juin 2015, n° 14-82.082
Exemple
Une commune avait approuvé par délibération les termes d'une convention pluriannuelle de financement conclue avec l'association Centre lesbien, gay, bi et transidentitaire (LGBT) et autorisé son maire à signer cette convention. Le Conseil d'État, pour juger légale la subvention litigieuse considère qu'il n'est pas interdit à une commune de subventionner une association qui mènerait des actions à caractère politique dès lors que cette aide est destinée à des activités d'intérêt public local. Tel était ici le cas puisque la subvention contestée avait pour seul objet de mener des actions d'information, de prévention et de soutien à la population locale.
CE 8 juill. 2020, n° 425926
Attention
Pour une sécurisation des subventions
La loi du 1er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations a entendu sécuriser les financements publics et notamment les subventions par une modification des règles encadrant leur versement. À cette fin, elle prévoit que la convention conclue entre l'autorité administrative et l'association comporte les conditions dans lesquelles tout ou partie de la subvention qui n'aurait pas été intégralement dépensée pourra être conservé par celle-ci. Elle institue un délai de paiement des subventions fixé à soixante jours à compter de la date de la notification de la décision portant attribution de la subvention.
L. n° 2021-875 du 1er juill. 2021, art. 1er, JO 2 juill. ; L. n° 2000-321 du 12 avr. 2000, art. 10 mod.