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La collectivité au sein de l’association

Les risques juridiques et financiers

L’engagement de la responsabilité pécuniaire de la collectivité

En tant que dirigeant d'une association, une collectivité, qui aurait commis une faute de gestion ayant contribué à une insuffisance d'actif de l’association, peut voir sa responsabilité engagée devant les juridictions administratives, sur le fondement des règles générales de responsabilité des personnes publiques, lorsque l'association exerce une mission d'intérêt général à caractère administratif.

Exemple

La responsabilité d'un département peut être recherchée en raison des fautes commises par lui dans la gestion d'un organisme à caractère administratif géré sous forme associative. Dans ce cas, c’est le juge administratif qui est compétent pour connaître de l’action en comblement d'insuffisance d'actif suite à la mise en liquidation judiciaire de l'association (T. confl. 15 novembre 1999, Comité d'expansion de la Dordogne, req. n° 3153).


La confusion de gestion entre la collectivité et l’association

La confusion de gestion entre la collectivité et l’association se manifeste de deux façons : par la « transparence » de l’association et par la gestion de fait.

La notion d’association « transparente »

Une association est qualifiée de transparente quand elle ne dispose pas d’une autonomie de décision par rapport à la collectivité qui la subventionne et dont elle n’est qu’un démembrement visant à permettre de s’affranchir des règles en vigueur et à échapper à tout contrôle effectif.

NB : Elles sont aussi appelées « para-administratives » (ou « faux nez »…).

Focus

Comment savoir si une association est « transparente » ?

Dans les faits, un faisceau d’indices permet de caractériser la transparence d’une association :

  • le degré d’indépendance dans sa direction et sa gestion : le pouvoir de décision appartient-il en réalité à la collectivité (représentants de la collectivité majoritaire en nombre ou exerçant statutairement ou de fait un pouvoir prépondérant dans l’association) ? Si oui : transparence, si non : absence de transparence ;
  • l’origine des moyens dont bénéficie l’association : les ressources (subventions, mises à disposition de moyens, de locaux ou de personnels) proviennent-elles presque exclusivement de la collectivité (transparence) ou de l’association (absence de transparence) ?
  • le domaine d’activité de l’association : l’activité se confond-elle avec les missions relevant de la compétence de la collectivité (transparence) ou pas (absence de transparence) ?

Ces critères de qualification ne sont pas cumulatifs. L’un d’eux ou plusieurs peuvent permettre de qualifier l’association de transparente. En pratique, les deux premiers sont fréquemment déterminants.

Exemple : une association ne peut être considérée comme transparente lorsque la majorité des membres de son conseil d'administration représente des entreprises privées, et que le département assure, sous forme de subventions, une part importante mais non essentielle des ressources de l'association (CAA Nancy, 2 août 2012, req. n° 11NC01427).


Cette qualification est lourde de conséquences pour l’association, mais surtout pour la collectivité territoriale. Puisque les actes de l'association sont réputés émaner de la collectivité qui la contrôle :

  • les contrats qu'elle conclut pour l'exécution de la mission de service public qui lui est confiée sont des contrats administratifs (CE, sect., 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt, req. n° 281796) ;
  • la responsabilité de la collectivité peut être engagée ;
  • la commune peut être conduite à prendre en charge les dettes résultant de l'activité de service public, une fois l'association dissoute à la suite de difficultés financières ;
  • si les fonds versés par la collectivité ne sont pas gérés par une personne ayant la qualité de comptable public de cette collectivité ou agissant sous son contrôle et pour son compte, il y a alors gestion de fait.

Attention

Attention

Un maire ou le président d’un conseil départemental ou régional qui effectue des dépenses étrangères au fonctionnement de la collectivité au travers de l'association, se rend coupable d'abus de confiance et de détournement de fonds publics.


La gestion de fait

La gestion de fait est constituée lorsqu’un élu local ou le membre d’une association s’immisce sans habilitation, c’est-à-dire sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, dans le maniement de deniers publics ou de deniers privés réglementés.

Tel est le cas lorsque :

Exemple 1 : le versement d’une subvention à une association constitue un mandat fictif : l’objet réel de la subvention diffère de celui qui est annoncé et vise à payer des dépenses irrégulières (indemnités au personnel, par exemple).

Exemple 2 : Il y a également gestion de fait lorsque l’association exerce en réalité la gestion déléguée d’un service public sans en avoir la qualité (par exemple en l’absence de toute convention) ou lors de l’encaissement, par une association, de recettes provenant de manifestations ou d’une activité organisée par une commune.

La reconnaissance d’une gestion de fait entraîne 3 conséquences pour le « comptable de fait » :

  • il doit reverser les sommes litigieuses,
  • il peut se voir infliger une amende distincte de la sanction pénale,
  • il est déclaré inéligible s’il ne peut obtenir quitus de sa gestion (C. élec., art. L. 231 et L. 236).

Exemple

Le maire déclaré « comptable de fait » par le juge des comptes est suspendu de sa qualité d’ordonnateur (engagement des dépenses, comptabilisation des dépenses engagées) jusqu’à ce que la juridiction constate qu'aucune charge financière ne pèse plus sur lui (quitus). Dans ce cas, le conseil municipal délibère afin de confier à un adjoint les attributions d’ordonnateur du maire. Cette fonction prend fin, dès lors que le maire a reçu quitus de sa gestion (article L. 2342-3 du code général des collectivités territoriales).



 

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