L'obligation préalable de publicité et de mise en concurrence

La délivrance de certains titres d'occupation du domaine public est, depuis le 1er juillet 2017, soumise à une procédure de sélection entre les candidats potentiels (qu'il s'agisse d'associations ou pas) - ou de simples obligations de publicité préalable - en particulier lorsque leur octroi a pour effet de permettre l'exercice d'une activité économique sur le domaine.

(Ord. n° 2017-562 du 19 avril 2017)

Une procédure dite simplifiée (exigence seulement d'une publicité préalable) est prévue pour les occupations de courte durée délivrées quotidiennement par les personnes publiques : manifestations artistiques et culturelles, manifestations d'intérêt local, privatisations temporaires de locaux notamment pour lesquelles de simples mesures de publicité préalable devront être mises en œuvre. Dans l'hypothèse où l'autorisation d'occupation résulte d'une initiative d'une association, la collectivité territoriale doit seulement s'assurer, par de simples mesures de publicité, de l'absence de toute autre manifestation d'intérêt concurrente.

La collectivité peut également délivrer des titres à l'amiable lorsque l'activité prévue sur le domaine public n'a aucun effet sur la concurrence, ce qui sera fréquemment le cas pour les associations.

La contrepartie de l'occupation : paiement ou gratuité ?

La contrepartie de l'occupation du domaine public par l'association est, en principe, le versement d'une redevance. Toutefois, en pratique, l'utilisation du domaine public d'une collectivité est très souvent délivrée à titre gratuit pour l'association.

En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général, c'est-à-dire, par exemple, à celles qui, sans être nécessairement d'utilité publique, exercent une activité caritative, sociale ou humanitaire.

Attention

Une collectivité territoriale ne peut jamais conclure un bail commercial portant sur un bien de son domaine public avec une association (art. L. 145-2 du code de commerce). En revanche, un tel bail est toujours possible sur son domaine privé.

Conseil

Les écarts existant entre le montant des redevances pour occupation du domaine public d'une commune et le loyer exigé par cette dernière pour l'occupation de son domaine privé doivent être justifiés par des éléments objectifs, notamment par les caractéristiques des locaux.

(Civ. 1re, 13 mai 2014, n° 12-16.784)

Liens Utiles

  • Occupation du domaine des personnes publiques : une réglementation très ciblée, dossier Juris Associations n° 425/2010, p. 18 s.
  • T... comme titre d'occupation du domaine public, JA n° 488/2013, p. 58
  • Convention de mise à disposition d'équipements, fiche Juris SPORT n° 120 de mai 2012
  • Juris éditions, partenaire d'associathèque et éditeur de ces revues, offre un tarif préférentiel aux clients du Crédit Mutuel.

Occupation du domaine public avec ou sans droits réels ?

Que peut-on faire avec une autorisation ou un contrat sans droits réels ?

L'autorisation peut être accordée par une décision administrative unilatérale ou par convention sans avoir de droits portant sur le bien lui-même (droits réels). Elle est strictement personnelle. L'association ne peut pas la transmettre à une autre structure.

En principe, elle doit être donnée pour une durée déterminée. Cependant, elle peut être retirée à tout moment par la collectivité. Même accordée par contrat, elle peut, moyennant indemnisation, être retirée avant le terme pour un motif d'intérêt général.

Attention

Une association qui n'a pas demandé ou obtenu l'autorisation d'occupation, ou dont l'autorisation est arrivée à échéance, voire a fait l'objet d'un retrait, est considérée comme « occupante sans titre du domaine public ». La collectivité peut alors mettre en œuvre toute mesure propre à faire cesser cette situation, notamment en demandant l'expulsion de l'association et l'enlèvement de ses installations.

Une association n'a pas de droit au renouvellement d'une autorisation arrivée à échéance. Un refus de prorogation ne lui permet pas de demander à être indemnisée.

L'autorisation peut être soumise à des conditions compte tenu, notamment, de l'intérêt de la gestion du domaine public, de l'affectation du lieu concerné ou du maintien de l'ordre public. Cependant, en application du principe d'égalité de traitement des usagers, une collectivité territoriale doit veiller à ne pas introduire entre les associations demandant à utiliser un bien du domaine public des discriminations non justifiées par l'intérêt général.

Exemple

Un maire ne peut pas refuser de louer une salle polyvalente à une association implantée localement depuis plusieurs années qui n'avait pas été destinataire, contrairement aux autres associations, d'une lettre par laquelle la commune invitait ces dernières à transmettre leurs demandes en vue de l'occupation de cette salle.

(CAA Douai 15 mars 2007, Association « Le Nouvel Élan », req. n° 06DA01146)

Exemple

Une commune ne peut rejeter une demande d'utilisation d'une salle polyvalente par une association qui pourrait y exercer un culte. Toutefois, la convention fixant les conditions financières d'utilisation du local doivent exclure toute libéralité et donc toute aide à un culte.

(CAA Marseille 21 février 2014, Commune de Montpellier, req n° 11MA04852)

Que peut-on faire avec une autorisation ou un contrat avec droits réels ?

Une association peut occuper un bien du domaine public d'une collectivité en bénéficiant de droits portant sur ce bien (droits réels).

Elle peut ainsi souscrire à un bail emphytéotique administratif (BEA) d'une durée de 18 à 99 années, sur un immeuble du domaine public communal. Toutefois, et depuis le 1er avril 2016, il n'est plus possible pour les collectivités territoriales d'utiliser un BEA ou une autorisation d'occupation temporaire pour l'exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion d'une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, pour leur compte ou pour leurs besoins. Autrement dit, une collectivité ne peut plus recourir à un contrat d'occupation domanial ayant un objet de commande publique.

(Ord. n° 2015-899 du 23 juill. 2015, art. 101)

Il peut en revanche toujours être utilisé pour régir les relations entre l'association, en sa qualité d'occupant privatif du domaine public, et la collectivité propriétaire. Dans le cas où un tel bail ou une telle autorisation est nécessaire à l'exécution d'un contrat de la commande publique, ce contrat prévoit les conditions de l'occupation du domaine.

Au titre d'un BEA, une association ne peut céder les droits résultant du bail qu'avec l'agrément de la personne publique propriétaire. Le droit portant sur le bien conféré à l'association et les ouvrages dont elle est propriétaire ne peuvent être hypothéqués qu'en vue de garantir des emprunts contractés pour financer la réalisation des obligations qu'il tient du bail. Le contrat constituant l'hypothèque doit, à peine de nullité, être approuvé par la collectivité propriétaire. Les modalités de contrôle de l'activité de l'association par la collectivité locale propriétaire du bien sont prévues dans le bail.

(CGPPP, art. L. 2341-1)

Ce type de bail peut être consenti à une association cultuelle pour réaliser un édifice du culte ouvert au public.

Une association titulaire d'une autorisation ou d'une convention d'occupation temporaire du domaine public d'une collectivité territoriale peut également avoir des droits réels sur le bien occupé.

Le titre d'occupation fixe la durée de l'autorisation, en fonction de la nature de l'activité associative et de celle des ouvrages autorisés, et compte tenu de l'importance de ces derniers, sans pouvoir excéder 70 ans. Au terme de cette période maximum, l'association occupante pourra obtenir un autre titre d'occupation qui, lui, ne sera pas constitutif de droits réels. Le régime juridique de l'autorisation d'occupation du domaine public constitutive de droits réels emprunte beaucoup à celui du BEA.

(CGCT, art. L. 1311-5 s.)

Les régimes particuliers d'occupation domaniale

Cas des locaux scolaires

L'autorisation d'occuper les locaux d'une école maternelle ou élémentaire est donnée par le maire de la commune. Elle ne peut être accordée que pour l'organisation d'activités à caractère culturel, sportif, social ou socio-éducatif pendant les heures ou les périodes au cours desquelles ces locaux ne sont pas utilisés pour les besoins de la formation initiale et continue.

En tout état de cause, les activités organisées doivent être non lucratives et rester compatibles avec la nature des installations, l'aménagement des locaux et les principes fondamentaux de l'école publique (laïcité et neutralité).

Une convention peut être signée entre la collectivité territoriale propriétaire et l'association bénéficiaire qui précise notamment les responsabilités. En l'absence de contrat, les activités se déroulent sous la responsabilité de la commune.

(C. éduc., art. L. 212-15)

Par ailleurs, les locaux et les équipements scolaires des lycées, des établissements régionaux d'enseignement adapté et des collèges peuvent, comme ceux des écoles maternelles ou élémentaires, être mis à la disposition d'associations après consultation pour avis du conseil d'administration de l'établissement concerné et accord de la collectivité propriétaire de l'établissement.

(C. éduc., art. L. 213-2-2 et L. 214-6-2)

L'autorisation peut être accordée, selon le cas par le président du conseil régional ou par le président du conseil départemental, globalement dans les mêmes conditions que l'autorisation donnée par le maire.

Toutefois, s'agissant des lycées, des établissements régionaux d'enseignement adapté et des collèges, une convention entre le représentant de la collectivité territoriale, celui de l'établissement et l'association est obligatoire, alors qu'elle est facultative pour les écoles maternelles et élémentaires. La convention doit préciser les obligations pesant sur cette dernière, notamment en matière de sécurité et de responsabilité.

Cas des édifices cultuels

La loi du 9 décembre 1905 sur la séparation de l'Église et de l'État a attribué aux communes les édifices consacrés au culte situés sur le territoire (ainsi que leurs dépendances et les objets mobiliers les garnissant) construits avant la promulgation de la loi et non réclamés par les associations cultuelles. Les communes ont donc la propriété des églises situées sur leur territoire (les cathédrales appartenant le plus souvent à l'État). En revanche, les édifices cultuels acquis par les communes postérieurement à la loi du 9 décembre 1905 font partie de leur domaine privé.

L'église est affectée au culte. Ainsi, même lorsqu'ils sont propriété communale, les édifices affectés au culte, ainsi que leurs dépendances et objets mobiliers les garnissant, doivent être mis à disposition d'une association cultuelle ou d'une association de droit commun constituée pour assurer l'exercice public du culte.

La commune ne peut pas organiser des manifestations sans l'accord du président de l'association affectataire (ou le ministre du culte pour les églises catholiques), même si aucun office religieux n'est prévu aux dates fixées pour ces manifestations. En revanche, la commune peut, sans avoir à recueillir l'accord préalable du desservant de l'église, organiser des visites du toit-terrasse d'une église en veillant, en particulier, à ce que les modalités d'organisation de celles-ci ne conduisent pas à perturber l'exercice du culte à l'intérieur de l'édifice.

(CE 20 juin 2012, Commune des Saintes Maries de la mer, req. n° 340648)

La désaffectation d'une église consiste à déclarer qu'elle ne doit plus servir à l'exercice du culte. Elle est prononcée en principe par décret en Conseil d'État. Toutefois, par souci de simplification, la désaffectation d'un édifice cultuel communal et des objets mobiliers le garnissant, peut être prononcée par le préfet, à la demande du conseil municipal et lorsque le représentant du culte affectataire a donné son consentement par écrit.

Une commune peut mettre à la disposition d'une association cultuelle, par bail emphytéotique administratif, un bien immobilier de son domaine public pour l'affecter à un édifice du culte ouvert au public ou y construire un tel bâtiment (CGCT, art. L. 1311-2). L'association doit, en contrepartie, s'acquitter du versement d'une redevance qui, eu égard à la nature du contrat et au fait que son titulaire n'exerce aucune activité à but lucratif, ne doit pas dépasser, en principe, un montant modique. Par ailleurs, à l'expiration du bail, l'édifice revient dans le patrimoine de la collectivité.

Cas des panneaux d'affichage

Le maire détermine par arrêté et fait aménager sur le domaine public un ou plusieurs emplacements destinés notamment à la publicité relative aux activités des associations sans but lucratif (C. envir., art. L. 581-13). Les associations ne peuvent pas se voir réclamer une redevance ou une taxe à cette occasion. Le droit de libre affichage ne peut être restreint par l'introduction d'un régime d'autorisation ou d'une différenciation entre ses bénéficiaires.

Attention

L'association ne peut imprimer ses affiches sur du papier blanc que lorsque celles-ci sont recouvertes de caractères ou d'illustrations de couleur et lorsque toute confusion, soit dans le texte, soit dans la présentation matérielle, est impossible avec les affiches de la mairie, sous peine d'amende.

(Loi du 29 juillet 1881, art. 15)