Les conditions de participation aux instances de l’association

L’adhésion de la collectivité à l’association est votée par l’assemblée délibérante (par exemple : le conseil municipal pour une commune), puis son renouvellement peut être délégué au maire.

Dans le cas d’une commune, celle-ci est alors représentée par une personne désignée par le conseil municipal (CGCT, art. L. 2121-33). Ce représentant doit veiller à ne pas être dans une situation où les intérêts généraux de la commune entrent en conflit avec les intérêts particuliers de l’association.

Attention

Le conseil municipal ne doit pas désigner, pour représenter la commune, une personne déjà élue comme dirigeant à titre personnel d’une association au risque d’un conflit d’intérêts. Mais un élu municipal peut toujours démissionner de l’instance dirigeante d’une association où il siège à titre personnel, pour y être ensuite nommé comme représentant de la municipalité.

Les risques juridiques et financiers

L’engagement de la responsabilité pécuniaire de la collectivité

En tant que dirigeant d’une association, une collectivité, qui aurait commis une faute de gestion ayant contribué à une insuffisance d’actif de l’association, peut voir sa responsabilité engagée devant les juridictions administratives, sur le fondement des règles générales de responsabilité des personnes publiques, lorsque l’association exerce une mission d’intérêt général à caractère administratif.

Exemple

La responsabilité d’un département peut être recherchée en raison des fautes commises par lui dans la gestion d’un organisme à caractère administratif géré sous forme associative. Dans ce cas, c’est le juge administratif qui est compétent pour connaître de l’action en comblement d’insuffisance d’actif suite à la mise en liquidation judiciaire de l’association.

T. confl. 15 novembre 1999, Comité d’expansion de la Dordogne, req. n° 3153

La confusion de gestion entre la collectivité et l’association

La confusion de gestion entre la collectivité et l’association se manifeste de deux façons : par la « transparence » de l’association et par la gestion de fait.

La notion d’association « transparente »

Une association est qualifiée de transparente quand elle ne dispose pas d’une autonomie de décision par rapport à la collectivité qui la subventionne et dont elle n’est qu’un démembrement visant à permettre de s’affranchir des règles en vigueur et à échapper à tout contrôle effectif.
NB : Elles sont aussi appelées « para-administratives » (ou « faux nez »...).

Focus

Comment savoir si une association est « transparente » ?

Dans les faits, un faisceau d’indices permet de caractériser la transparence d’une association :

  • le degré d’indépendance dans sa direction et sa gestion : le pouvoir de décision appartient-il en réalité à la collectivité (représentants de la collectivité majoritaire en nombre ou exerçant statutairement ou de fait un pouvoir prépondérant dans l’association) ? Si oui : transparence, si non : absence de transparence ;
  • l’origine des moyens dont bénéficie l’association : les ressources (subventions, mises à disposition de moyens, de locaux ou de personnels) proviennent-elles presque exclusivement de la collectivité (transparence) ou de l’association (absence de transparence) ? ;
  • le domaine d’activité de l’association : l’activité se confond-elle avec les missions relevant de la compétence de la collectivité (transparence) ou pas (absence de transparence) ?

Ces critères de qualification ne sont pas cumulatifs. L’un d’eux ou plusieurs peuvent permettre de qualifier l’association de transparente. En pratique, les deux premiers sont fréquemment déterminants.

Par ailleurs, le critère du nombre de personnes est indifférent pour qualifier une association de transparente&nbssp;: une telle dénomination n’est pas exclue parce que plusieurs personnes publiques sont en cause dès lors que l’une d’entre elles contrôle, seule ou conjointement avec les autres, son organisation et son fonctionnement ou lui procure l’essentiel de ses ressources.
T. confl. 6 juill. 2020, Sté Huet Location, req. n° 4191

Exemple : une association ne peut être considérée comme transparente lorsque la majorité des membres de son conseil d’administration représente des entreprises privées, et que le département assure, sous forme de subventions, une part importante mais non essentielle des ressources de l’association.
CAA Nancy, 2 août 2012, req. n° 11NC01427

Cette qualification est lourde de conséquences pour l’association, mais surtout pour la collectivité territoriale. Puisque les actes de l’association sont réputés émaner de la collectivité qui la contrôle :

  • les contrats qu’elle conclut pour l’exécution de la mission de service public qui lui est confiée sont des contrats administratifs ;
    CE, sect., 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt, req. n° 281796
  • la responsabilité de la collectivité peut être engagée ;
  • la commune peut être conduite à prendre en charge les dettes résultant de l’activité de service public, une fois l’association dissoute à la suite de difficultés financières ;
  • si les fonds versés par la collectivité ne sont pas gérés par une personne ayant la qualité de comptable public de cette collectivité ou agissant sous son contrôle et pour son compte, il y a alors gestion de fait.

Attention

Un maire ou le président d’un conseil départemental ou régional qui effectue des dépenses étrangères au fonctionnement de la collectivité au travers de l’association, se rend coupable d’abus de confiance et de détournement de fonds publics.

La gestion de fait

La gestion de fait est constituée lorsqu’un élu local ou le membre d’une association s’immisce sans habilitation, c’est-à-dire sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, dans le maniement de deniers publics ou de deniers privés réglementés.

Exemple

Tel est le cas lorsque :

Exemple 1 : le versement d’une subvention à une association constitue un mandat fictif : l’objet réel de la subvention diffère de celui qui est annoncé et vise à payer des dépenses irrégulières (indemnités au personnel, par exemple).

Exemple 2 : Il y a également gestion de fait lorsque l’association exerce en réalité la gestion déléguée d’un service public sans en avoir la qualité (par exemple en l’absence de toute convention) ou lors de l’encaissement, par une association, de recettes provenant de manifestations ou d’une activité organisée par une commune.

En revanche, il n’y a pas gestion de fait pour des recettes tirées par une association de son activité de location de salle correspondant à une prestation de services accomplie par elle.

De manière plus générale, ne peuvent être qualifiées de recettes publiques passibles d’une gestion de fait les sommes correspondant au produit que le cocontractant tire de son activité propre d’exploitation d’un bien ou d’une prestation de services.
CE 26 juin 2019, req. n° 417386

En revanche, il n’y a pas gestion de fait pour des recettes tirées par une association de son activité de location de salle correspondant à une prestation de services accomplie par elle.
De manière plus générale, ne peuvent être qualifiées de recettes publiques passibles d’une gestion de fait les sommes correspondant au produit que le cocontractant tire de son activité propre d’exploitation d’un bien ou d’une prestation de services.
CE 26 juin 2019, req. n° 417386

La reconnaissance d’une gestion de fait entraîne 3 conséquences pour le « comptable de fait » :

  • il doit reverser les sommes litigieuses,
  • il peut se voir infliger une amende distincte de la sanction pénale,
  • il est déclaré inéligible s’il ne peut obtenir quitus de sa gestion.
    C. élec., art. L. 231 et L. 236

Bon à savoir

La réforme de la responsabilité financière opérée par une ordonnance du 23 mars 2022 entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2023, n’a pas changé le régime de la gestion de fait pour les élus locaux. La seule modification concerne le changement de juridiction désormais compétente compte-tenu de la suppression de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) : les élus relèveront désormais pour la gestion de fait de la compétence de la 7e chambre de la Cour des comptes.