Définir les subventions

Les subventions se définissent comme des contributions (financières, matérielles ou en personnel) allouées par les autorités administratives (exemple : une commune) ou par des organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial (exemple : le transport de personnes ), dans un objectif d’intérêt général, à des personnes morales de droit privé pour la réalisation d’une action, d’un projet d’investissement, le développement d’une activité ou le financement global de l’activité d’un organisme bénéficiaire qui en est à l’origine.
L. n° 2014-856 du 31 juill. 2014, art. 59

La commune peut trouver un intérêt à cette activité ou ce projet (par exemple, l’animation d’un quartier) et décider de lui apporter son soutien.

Bien qu’étant un mécanisme de soutien aux associations et une modalité de l’action publique encore très répandue, la subvention n’était jusqu’à la loi « Économie sociale et solidaire » du 31 juillet 2014 pas légalement définie.

Cette situation fragilisait juridiquement ce mode de financement des associations et participait à sa remise en cause par les collectivités territoriales au profit du recours aux procédures de passation de marchés publics ou aux appels à projet : tendance dénoncée par le monde associatif qui y voyait un affaiblissement de la liberté d’initiative des associations et un risque de mise en concurrence avec les entreprises commerciales.

Les subventions publiques, alimentent en 2020, 20 % du financement total du secteur associatif.

La part des financements en provenance des communes en 2020 représente 12 % du budget cumulé du secteur associatif.
Source Lionel Prouteau et Viviane Tchernonog, avec la collaboration de Laura Nirello et Muriel Tabariés. Le paysage associatif français – Mesures et évolutions - Éditions Dalloz Lefebvre, août 2023

La loi, en clarifiant le régime juridique de la subvention, a tenté de sécuriser les financements accordés notamment aux associations.

La subvention directe

La subvention directe se concrétise par le versement d’une somme d’argent sur le compte bancaire de l’association. Elle constitue donc une aide directe de la collectivité, à l’inverse des aides indirectes qui prennent la forme de moyens matériels et/ou humains (mises à disposition, occupation du domaine public...) ou de prestations de services effectuées par les services municipaux pour le compte de l’association.

La subvention peut être une somme d’argent ou une mise à disposition de moyens matériels et/ou humains. C’est donc l’ensemble de ces moyens matériels et humains qui doit être pris en compte pour déterminer le seuil nécessaire à la conclusion d’une convention (tableau des seuils).

La subvention de fonctionnement

Les subventions demandées par les associations peuvent prendre des formes diverses. Il peut s’agir d’une subvention de fonctionnement : dans ce cas, la collectivité publique participe pour partie au budget nécessaire pour le fonctionnement normal de l’association conformément à son objet social.

La subvention peut aussi servir à financer une action ou un projet spécifique porté par l’association : la collectivité soutient une action conforme aux statuts de l’association, et compatible avec les orientations municipales, dans une logique d’intérêt général partagé. La subvention est affectée à cette action ou ce projet et ne peut être utilisée à d’autres actions de l’association. L’association doit justifier du respect de cette affectation.

La subvention à caractère exceptionnel

La subvention peut avoir également un caractère exceptionnel et non renouvelable : dans cette hypothèse, la subvention n’est pas forcément prévisible lors de l’élaboration du budget prévisionnel.

La subvention d’investissement

La subvention d’investissement permet à la collectivité d’aider au financement de biens d’équipement de l’association (par exemple : matériel de bureau, mobilier).

Des subventions interdites

Une association ne peut pas demander une subvention pour n’importe quel projet. Pourquoi ? Tout d’abord, parce que certaines subventions sont interdites. Elles portent en effet sur des activités ou des projets pour lesquels la loi ou le juge interdisent aux collectivités publiques de participer à leur financement.

Les subventions portant sur les cultes

Une association à vocation essentiellement cultuelle qui se consacre également à des activités à caractère social ou culturel ne peut pas recevoir de subventions d’une commune.

Même si une cérémonie cultuelle locale (fêtes, processions...) revêt un caractère culturel, touristique, économique et historique, une collectivité ne peut lui allouer de subvention, en raison de sa vocation essentiellement cultuelle.
CE, 15 février 2013, req. n° 347049

Cette interdiction ne s’applique cependant ni en Alsace-Moselle ni dans les collectivités d'outre-mer où la loi de 1905, sur la séparation des églises et de l’État, n'a pas été rendue applicable.
Exception confirmée par le Conseil constitutionnel : Cons. const., 21 févr. 2013, n° DC 2012-297

En revanche, une association cultuelle peut obtenir une subvention d’une commune pour financer les réparations ainsi que, depuis le 26 août 2021, pour travaux d’accessibilité aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques.
Loi du 9 déc. 1905 art. 19-2-III créé par loi n° 2021-1109 art. 71).

Les subventions portant sur les écoles élémentaires privées

Une subvention ne peut pas être accordée par une commune à une école élémentaire privée gérée par une association, sauf pour prendre en charge les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat d'association. Une commune peut toutefois apporter des subventions aux établissements d'enseignement privés sous contrat d'associations avec l'État, pour l'acquisition d'équipements informatiques. Ce concours ne peut excéder celui qu'elles apportent aux établissements d'enseignement publics dont elles ont la charge.

Les subventions portant sur l’activité politique et syndicale

Une association dont l’activité est de nature politique ne peut pas obtenir de subvention. De même, une organisation syndicale constituée sous forme associative ne peut pas avoir de subvention de la part d’une collectivité, à titre de soutien financier dans un conflit collectif du travail.
CE 16 février 2011, Département de Seine-Saint-Denis, req. n° 334779

En revanche, il n'est pas interdit à une commune de subventionner une association au seul motif que celle-ci mène des actions à caractère politique, dès lors que cette aide est destinée à des activités d'intérêt public local. Tel est le cas d’une subvention ayant pour seul objet de mener des actions d'information, de prévention et de soutien à la population locale.
CE 8 juillet 2020, req. n° 425926

La question de savoir si une subvention présente un caractère politique est éminemment sensible, à l’instar des actions en faveur des migrants à travers le subventionnement de certaines collectivités à des associations d’aide à ces derniers.

Après des décisions contradictoires, il a été finalement jugé les subventions versées à ces associations sont valides si elles sont exclusivement consacrées aux activités réellement humanitaires de l’association.
CE, sect., 13 mai 2024, Association SOS Méditerranée France et Ville de Paris, req. n° 472155 et M. B., req. n° 474652

Des subventions limitées

Une association ne doit pas être financée uniquement par des subventions publiques.

Si l’association est financée seulement par des subventions publiques, elle peut être qualifiée d’association transparente ou encore appelée para-administrative avec notamment une conséquence importante au niveau financier.

Dans ce cas, les fonds versés par la collectivité publique sont considérés comme des deniers publics et les dirigeants de l’association peuvent être assimilés à des comptables de fait. Ce sont des personnes qui, sans y être habilitées, manient des fonds publics et se comportent comme des comptables publics : elles peuvent donc rembourser, au besoin à titre personnel, les sommes perçues et être condamnées à une amende.

Par ailleurs, les subventions pouvant être allouées, par une commune par exemple, sont limitées dans un certain nombre de cas :

• associations sportives : leurs activités doivent répondre à des missions d’intérêt général (formation, perfectionnement et insertion scolaire ou professionnelle des jeunes sportifs accueillis dans les centres de formation agréés ; participation à des actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale ; mise en œuvre d'actions visant à l'amélioration de la sécurité du public et à la prévention de la violence dans les enceintes sportives),
  C. sport, art. L. 113-2, R. 113-1 s.
• associations exploitant des cinémas : elles doivent réaliser en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou faire l’objet d’un classement « art et essai » et ce quel que soit le nombre de ses salles
  CE 10 mars 2021, Sté Royal Cinéma, req. n° 434564
  De plus, et dans les mêmes conditions, une association créant un nouvel établissement peut bénéficier de subventions.
• établissements privés d’enseignement secondaire général  : la subvention est limitée au dixième des dépenses annuelles de l’établissement.
  C. éduc., art. L. 151-4