Définir les subventions

Les subventions se définissent comme des contributions (financières, matérielles ou en personnel) allouées par les autorités administratives (exemple : une commune) ou par des organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial (exemple : le transport de personnes ), dans un objectif d'intérêt général à des personnes morales de droit privé pour la réalisation d'une action, d'un projet d'investissement, le développement d'une activité ou le financement global de l'activité d'un organisme bénéficiaire qui en est à l'origine.

(L. n° 2014-856 du 31 juill. 2014, art. 59)

La commune peut trouver un intérêt à cette activité ou ce projet (par exemple, l'animation d'un quartier) et décider de lui apporter son soutien.

En aparté

Certaines collectivités, en particulier les communes, plus proches et directement en lien avec leurs administrés, adoptent la politique du « saupoudrage ».

Afin de ne fâcher personne, elles répondent favorablement à toutes les demandes : la multiplication des subventions octroyées qui en résulte diminue d'autant la part de chacun : c'est ainsi que plus de 60 % des subventions sont de moins de 200 € (voir la lettre de sept. 2013 à télécharger plus haut) et qu'il n'est pas rare de voir attribuer des subventions de 10 euros !

Gérard Laville - Service 1901

Bien qu'étant un mécanisme d'aide aux associations et une modalité de l'action publique très développée, la subvention n'était jusqu'à la loi « Économie sociale et solidaire » du 31 juillet 2014 pas vraiment définie.

Cette situation affaiblissait juridiquement ce mode de financement des associations et participait à sa remise en cause par les collectivités territoriales au profit du recours aux procédures de passation de marchés publics ou aux appels à projet : tendance dénoncée par le monde associatif qui y voyait un affaiblissement de la liberté d'initiative des associations et un risque de mise en concurrence avec les entreprises commerciales.

En France, 500 000 associations reçoivent des subventions publiques, mais la part que ces dernières occupent dans leurs ressources financières a eu tendance à baisser ces dernières années, passant d'un tiers en 2005 à un quart aujourd'hui.

La loi, en clarifiant le régime juridique de la subvention, devrait sécuriser les financements accordés notamment aux associations.

Attention

La subvention peut être une somme d'argent ou une mise à disposition de moyens matériels et/ou humains. C'est donc l'ensemble de ces moyens matériels et humains qui doit être pris en compte pour déterminer le seuil nécessaire à la conclusion d'une convention (tableau des seuils).

La subvention directe

La subvention directe se concrétise par le versement d'une somme d'argent sur le compte bancaire de l'association. Elle constitue donc une aide directe de la collectivité, à l'inverse des aides indirectes qui prennent la forme de moyens matériels et/ou humains (mises à disposition, occupation du domaine public...) ou de prestations de services effectuées par les services municipaux pour le compte de l'association.

La subvention de fonctionnement

Les subventions demandées par les associations peuvent prendre des formes diverses. Il peut s'agir d'une subvention de fonctionnement : dans ce cas, la collectivité publique participe pour partie au budget nécessaire pour le fonctionnement normal de l'association conformément à son objet social.

La subvention peut aussi servir à financer une action ou un projet spécifique porté par l'association : la collectivité soutient une action conforme aux statuts de l'association, et compatible avec les orientations municipales, dans une logique d'intérêt général partagé. La subvention est affectée à cette action ou ce projet et ne peut être utilisée à d'autres actions de l'association. L'association doit justifier du respect de cette affectation.

La subvention à caractère exceptionnel

La subvention peut avoir également un caractère exceptionnel et non renouvelable : dans cette hypothèse, la subvention n'est pas forcément prévisible lors de l'élaboration du budget prévisionnel.

La subvention d'investissement

La subvention d'investissement permet à la collectivité d'aider au financement de biens d'équipement de l'association (par exemple : matériel de bureau, mobilier).

Des subventions interdites

Une association ne peut pas demander une subvention pour n'importe quel projet. Pourquoi ? Tout d'abord, parce que certaines subventions sont interdites. Elles portent en effet sur des activités ou des projets pour lesquels la loi ou le juge interdisent aux collectivités publiques de participer à leur financement.

Les subventions portant sur les cultes

Une association à vocation essentiellement cultuelle qui se consacre également à des activités à caractère social ou culturel ne peut pas recevoir de subventions d'une commune.

Exemple

Même si une cérémonie cultuelle locale (fêtes, processions...) revêt un caractère culturel, touristique, économique et historique, une collectivité ne peut lui allouer de subvention, en raison de sa vocation essentiellement cultuelle.

(CE, 15 février 2013, req. n° 347049)

Cette interdiction ne s'applique cependant ni en Alsace-Moselle ni dans les collectivités d'outre-mer où la loi de 1905, sur la séparation des églises et de l'État, n'a pas été rendue applicable (exception confirmée par le Conseil constitutionnel : Cons. const., 21 févr. 2013, n° DC 2012-297).

En revanche, une association cultuelle peut obtenir une subvention d'une commune pour financer des travaux de réparation d'édifices du culte lui appartenant, qu'ils soient ou non classés monuments historiques, dès lors que cette association assure elle-même la maîtrise d'ouvrage (définition du besoin, de l'objectif du projet, de son calendrier et du budget consacré à ce projet). Cette possibilité est limitée aux dépenses de réparations qui correspondent aux travaux nécessaires à la conservation de l'édifice (maintien hors d'eau, mises en sécurité, etc.).

De plus, les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 n'interdisent pas à une association de demander à une collectivité territoriale de financer des travaux qui ne sont pas des travaux d'entretien ou de conservation d'un édifice servant à l'exercice d'un culte. La collectivité territoriale peut notamment accorder une subvention lorsque l'édifice n'est pas sa propriété, en vue de la réalisation d'un équipement ou d'un aménagement en rapport avec cet édifice.

3 conditions doivent alors être réunies :

  • cet équipement ou cet aménagement doit présenter un intérêt public local, lié notamment à l'importance de l'édifice pour le rayonnement culturel ou le développement touristique et économique de son territoire ;
  • l'équipement ou l'aménagement ne doit pas être destiné à l'exercice du culte ;
  • la collectivité territoriale doit garantir notamment par voie contractuelle que la subvention n'est pas versée à une association cultuelle et qu'elle est exclusivement affectée au financement du projet.

Le fait qu'un tel équipement ou aménagement soit, par ailleurs, susceptible de bénéficier aux personnes qui pratiquent le culte, ne rend pas la subvention accordée irrégulière, lorsque les conditions énumérées ci-dessus sont respectées.

(CE, ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l'action sociale du Rhône et autres, req. n° 308817)

Exemple

Une association ayant des activités cultuelles peut recevoir une subvention d'une communauté d'agglomération pour contribuer à la réalisation de l'ascenseur d'un édifice cultuel, lieu d'une importante fréquentation touristique, afin de faciliter l'accès de ce monument aux personnes à mobilité réduite.

(CE, ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et d'action sociale du Rhône et autres, req. n° 308817)

Attention

Une collectivité publique ne peut pas accorder une aide financière se rapportant directement à une manifestation cultuelle (comme par exemple les ostensions septennales du Limousin), quand bien même celle-ci aurait un intérêt culturel et économique, cette question relevant de l'appréciation souveraine du juge du fond.

(CE 15 févr. 2013, Assoc. Grande confrérie de Saint Martial, req. n° 347049, AJDA 2013. 375 et 1529, note M. Le Roux)

Écoles élémentaires privées

Une subvention ne peut pas être accordée par une commune à une école élémentaire privée gérée par une association, sauf pour prendre en charge les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat d'association. Une commune peut toutefois apporter des subventions aux établissements d'enseignement privés sous contrat d'associations avec l'État, pour l'acquisition d'équipements informatiques. Ce concours ne peut excéder celui qu'elles apportent aux établissements d'enseignement publics dont elles ont la charge.

Activité politique et syndicale

Une association dont l'activité est de nature politique ne peut pas obtenir de subvention. De même, une organisation syndicale constituée sous forme associative ne peut pas avoir de subvention de la part d'une collectivité, à titre de soutien financier dans un conflit collectif du travail.

(CE 16 février 2011, Département de Seine-Saint-Denis, req. n° 334779)

Attention

Un conseil municipal ne peut accorder une subvention à une association qui a pour objet de se livrer à des actions humanitaires mais qui, lors de sa création, a proposé de combattre une formation politique reconnue.

(CE 28 octobre 2002, Commune de Draguignan, req. n° 216706)

Des subventions limitées

Une association ne doit pas être financée uniquement par des subventions publiques.

Attention

Si l'association est financée seulement par des subventions publiques, elle peut être qualifiée d'association transparente ou encore appelée para-administrative avec notamment une conséquence importante au niveau financier.

Dans ce cas, les fonds versés par la collectivité publique sont considérés comme des deniers publics et les dirigeants de l'association peuvent être assimilés à des comptables de fait. Ce sont des personnes qui, sans y être habilitées, manient des fonds publics et se comportent comme des comptables publics : elles peuvent donc rembourser, au besoin à titre personnel, les sommes perçues et être condamnées à une amende.

Par ailleurs, les subventions pouvant être allouées, par une commune par exemple, sont limitées dans un certain nombre de cas :

  • associations sportives (C. sport, art. L. 113-2, R. 113-1 s.) : leurs activités doivent répondre à des missions d'intérêt général (formation, perfectionnement et insertion scolaire ou professionnelle des jeunes sportifs accueillis dans les centres de formation agréés ; participation à des actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale ; mise en œuvre d'actions visant à l'amélioration de la sécurité du public et à la prévention de la violence dans les enceintes sportives,
  • associations exploitant des cinémas (C. cinéma, art. L. 321-1 s. ; CGCT, art. L. 2251-4, R. 1511-43) : elles doivent réaliser en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou faire l'objet d'un classement « art et essai »,
  • établissements privés d'enseignement secondaire général (C. éduc., art. L. 151-4) : la subvention est limitée au dixième des dépenses annuelles de l'établissement.